Rechtliche Aspekte der Ausübung militärischer Zwangsbefugnisse in Auslandseinsätzen


Karl Satzinger

 

Die Geschichte der österreichischen Auslandseinsätze mit militärischer Beteiligung begann im Jahre 1960, also (nur) fünf Jahre nach der Wiedererlangung der vollen staatlichen Souveränität einschließlich der Wehrhoheit aufgrund des Staatsvertrages von Wien im Jahre 19551) sowie dem im gleichen Jahr erfolgten Inkrafttreten des Wehrgesetzes2) und dem Beitritt zu den Vereinten Nationen (UNO).3) Auf deren Ersuchen war von 1960 bis 1963 eine österreichische Sanitätseinheit in der früheren belgischen Kolonie Kongo tätig. Zum damaligen Zeitpunkt existierten keinerlei positivrechtliche Grundlagen für derartige Auslandseinsätze; sämtliche in der Praxis entstehenden Rechtsfragen mussten daher auf „österreichische Weise“ - also unter Abstützung auf teilweise kühne Interpretationsgebilde4) - gelöst werden. Bald darauf begann die bis heute ununterbrochene Teilnahme Österreichs an „Peacekeeping“-Operationen der UNO. Ab 1964 nahmen nämlich österreichische militärische Kräfte (zuletzt in Bataillonsstärke) für insgesamt 37 Jahre (also bis 2001) an der Friedensmission auf der Mittelmeerinsel Zypern teil. Auch dieser Auslandseinsatz begann zunächst noch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlagen. Deren Fehlen führte jedoch diesmal zu derart vielfältigen rechtlichen Problemen, dass der Gesetzgeber beginnend im Jahr 1965 diverse verfassungs- und einfachgesetzliche Normen für derartige Einsätze schuf; derzeit sind diesbezüglich im Wesentlichen das Bundesverfassungsgesetz über Kooperation und Solidarität bei der Entsendung von Einheiten und Einzelpersonen in das Ausland (KSE-BVG)5) sowie das Auslandseinsatzgesetz 20016) zu nennen. Ab 1973 begann das bis heute andauernde „Peacekeeping“-Engagement Österreichs im Nahen Osten. Österreich stellte seit diesem Zeitpunkt durchgehend ein Infanteriebataillon zur Friedenssicherung, zunächst in der Suezkanal-Zone, von 1974 bis Juli 2013 auf den Golanhöhen (UNDOF). Seit Herbst 2011 beteiligt sich Österreich überdies mit einem Logistikkontingent an der UNO-Friedensmission im Libanon (UNIFIL).

Ab dem Ende des Kalten Krieges und der Auflösung des Warschauer Paktes stiegen sowohl die Zahl der militärischen Auslandseinsätze Österreichs als auch deren inhaltliche Vielfalt sowie auch der (neben den Vereinten Nationen) tätigen „Trägerorganisationen“ rasant an. Als territorialer Schwerpunkt kristallisierte sich dabei - aus nahe liegenden örtlichen und historischen Gründen - der Großraum Balkan heraus. So nimmt Österreich seit 1995 mit unterschiedlich großer Beteiligung an den multilateralen Friedensmissionen in Bosnien-Herzegowina teil, also sowohl an den (seinerzeitigen) NATO-geführten Missionen IFOR und SFOR als auch an der nunmehr unter EU-Leitung stehenden Mission EUFOR/ALTHEA. Seit dem Jahr 1999 stellt Österreich überdies etwa bataillonsstarke Kräfte für die NATO-geleitete Mission KFOR im Kosovo. Außerhalb des Balkans beteiligte sich Österreich in den Jahren 2008 bis 2010 an der EU-Operation bzw. UNO-Mission im Tschad (EUFOR TCHAD/RCA bzw. MINURCAT). Weiters stellte Österreich wiederholt militärische Kontingente unterschiedlichen Umfanges für die unter NATO-Kommando stehende Mission ISAF in Afghanistan. Seit März 2013 nimmt schließlich ein österreichisches Militärkontingent an der EU-Trainingsmission in Mali (EUTM Mali) teil. Die aus der aufgezeigten umfassenden Teilnahme militärischer Kräfte an internationalen Friedensmissionen gewonnene militär- und außenpolitische Reputation Österreichs wird durch die Tatsache betont, dass österreichische Offiziere laufend in hohe bis höchste militärische Funktionen bei diesen Operationen berufen wurden, zuletzt etwa seit 2010 in jene des Kommandanten der Mission EUFOR ALTHEA in Bosnien sowie in jene des Stellvertretenden Kommandanten der Mission KFOR im Kosovo.

Neben den genannten Friedensoperationen (sowie zahlreichen militärischen Bebachtermissionen) nimmt das österreichische Bundesheer seit Jahrzehnten auch an zahlreichen Einsätzen zur internationalen humanitären Hilfe bzw. Katastrophenhilfe teil. Dies betraf etwa Unterstützungsmaßnahmen bei zahlreichen Erdbeben-, Brand- und Hochwasserkatastrophen in Europa, Asien und Afrika, aber auch die Errichtung eines militärischen Feldspitales im Nordiran zur Betreuung kurdisch-irakischer Flüchtlinge im Jahre 1991 oder umfassende Hilfeleistungen nach dem „Jahrtausend-Tsunami“ im Indischen Ozean Anfang 2005. Diese Einsätze bleiben in weiterer Folge mangels Ausübung jeglicher militärischer Zwangsbefugnisse und damit mangels Relevanz für die gegenständliche Thematik außer Betracht.

 

Rechtliche Problemstellungen

a) Allgemeines:

Bei den „klassischen“ UNO-geführten Friedenssicherungseinsätzen nach Kapitel VI der UNO-Satzung7) bestand die Aufgabe der entsendeten Soldaten auf der Grundlage der jeweiligen Resolution des Sicherheitsrates im Wesentlichen darin, ein bestimmtes Gebiet im Rahmen der Friedenssicherung zu beobachten, um frühzeitig Konfliktpotenziale erkennen und melden zu können und durch die ständige Anwesenheit der Friedenstruppen einen neuerlichen Gewaltausbruch zu verhindern. Dementsprechend waren im Rahmen der Aufgabenerfüllung keinerlei (Zwangs-)Befugnisse auszuüben, die in Rechte Dritter eingreifen. Lediglich im Rahmen der - als strafrechtliche Rechtfertigungsgründe gestalteten bzw. im völkerrechtlichen „Selbstverteidigungsrecht“ begründeten - Notwehr/Nothilfe waren solche Eingriffe durch österreichische Soldaten denkbar und in den seltenen praktischen Fällen rechtlich unproblematisch.

Im Rahmen der (späteren) EU- bzw. NATO-geführten Krisenbewältigungseinsätze (im Regelfall) auf der Basis des Kapitels VII der UNO-Satzung umfasst demgegenüber die Aufgabe der Mission nach den zugrunde liegenden internationalen Rechtsquellen regelmäßig auch die Friedensdurchsetzung; dabei haben die hiezu eingesetzten militärischen Kräfte über die bloße Sicherung bestimmter Regionen hinaus in diesen Gebieten auch aktiv die Trennung der Konfliktparteien vorzunehmen und einen Waffenstillstand dauerhaft durchzusetzen, im Bedarfsfall auch gegen den Willen der Konfliktparteien und unter (zwangsweiser) Ausübung polizeiartiger Befugnisse mit entsprechenden Eingriffen in die Rechte Dritter. Österreich legte allerdings zu Beginn seiner Teilnahme an derartigen Auslandseinsätzen Mitte der 1990er-Jahre auf politischer Ebene zunächst fest, dass seine militärischen Kräfte gemäß den damaligen Ressortkonzepten einzusetzen seien, also (bloß) für Überwachungs-, Sicherungs-, Schutz- und allfällige Unterstützungsaufgaben, jedoch nicht zur Teilnahme „an gewaltsamen Maßnahmen der Friedensdurchsetzung“; diese Beschränkung sollte jedoch den Selbstschutz und den Schutz anderer eingesetzter Kräfte der Mission „im Rahmen der Selbstverteidigung“ nicht berühren.8) Im Ergebnis bedeutete dies, dass im Rahmen dieser Einsätze durch österreichische Soldaten damals keine Aufgaben übernommen werden durften, bei denen eine allfällige zwangsweise Durchsetzung von Befugnissen in Betracht kommen könnte, und dass - außerhalb der strafrechtlichen Rechtfertigungsgründe der Notwehr/Nothilfe - keinerlei Zwangsgewalt ausgeübt werden durfte.

Im Jahr 2000 wurde demgegenüber ein grundlegender politischer Paradigmenwechsel vorgenommen. Anlässlich einer Verlängerung der österreichischen Teilnahme an der Mission KFOR stellte die Bundesregierung fest, dass aufgrund der aufgezeigten Beschränkung vielfach Aufgaben der Mission vom österreichischen Kontingent „nicht oder nur mit Vorbehalten übernommen werden“ konnten und dass es daher „wegen der eingeschränkten Reaktionsmöglichkeiten bei ungünstiger Lageentwicklung zu einem höheren Grad der Gefährdung der österreichischen Soldaten kommen könne als bei Übernahme des gesamten Aufgabenspektrums der KFOR“. Daher wurde ausdrücklich beschlossen, dass das österreichische Kontingent ab diesem Zeitpunkt am gesamten Aufgabenspektrum dieser internationalen Friedensmission teilnehmen darf.9) Daher kam ab diesem Zeitpunkt potenziell auch eine Ausübung unmittelbarer Zwangsgewalt österreichischer Organe mit entsprechenden Eingriffen in die Rechte dritter Personen bei der Durchsetzung von Befugnissen der Mission zu deren Aufgabenerfüllung in Betracht. In der Praxis können solche Befugnisse etwa Personen- und Fahrzeugkontrollen, Hausdurchsuchungen, eine Durchsetzung von Sperrbereichen und Ausgangssperren sowie die Bewältigung von Demonstrationen und Aufständen umfassen; zur Durchsetzung dieser Befugnisse kommen nach den zugrunde liegenden völkerrechtlichen Vorgaben allenfalls auch Festnahmen, der Einsatz körperlicher Gewalt und der - in bestimmten Situationen auch lebensgefährdende - Waffengebrauch in Betracht. Seit nunmehr über zehn Jahren wird bei „Friedenseinsätzen“ des Bundesheeres regelmäßig, nach Maßgabe der zugrunde liegenden völkerrechtlichen Grundlagen, eine (allfällige) zwangsweise Ausübung von Befugnissen im Rahmen einer (zumindest weitgehenden) Mitwirkungsmöglichkeit der eingesetzten Kräfte an allen Aufgaben der jeweiligen Mission ausdrücklich politisch festgelegt.10)

 

b) Konkrete Problematik:

Im Zusammenhang mit der allfälligen zwangsweisen Durchsetzung von Befugnissen zur Aufgabenerfüllung durch österreichische Soldaten im Auslandseinsatz stellt sich in rechtsdogmatischer Hinsicht regelmäßig die Frage nach der formellen rechtlichen Grundlage für solche Maßnahmen. Dies ergibt sich zunächst aus dem im Art. 18 Abs. 1 B-VG verfassungsrechtlich verankerten Legalitätsprinzip, wonach die gesamte staatliche Verwaltung - und damit auch jedes militärische Tätigwerden im In- und Ausland - nur „aufgrund der Gesetze“ ausgeübt werden darf und daher entsprechende positivrechtliche Grundlagen vorliegen müssen. Insbesondere wird die in Rede stehende Frage aber auch in strafrechtlicher Hinsicht relevant. Soldaten im Auslandseinsatz gelten nämlich nach § 74 Abs. 1 Z 4 StGB11) jedenfalls als „Beamte“ und unterliegen daher auch für dienstliche Handlungen im Ausland nach § 64 Abs. 1 Z 2 StGB12) der österreichischen strafrechtlichen Verantwortung. Bei einer zwangsweisen Befugnisdurchsetzung steht nunmehr regelmäßig die Verwirklichung der Tatbilder verschiedener strafrechtlicher Delikte im Raum (insbesondere solche gegen Leib und Leben bzw. fremdes Vermögen13)). Für einen Ausschluss der Rechtswidrigkeit und die daraus resultierende Straffreiheit solcher Maßnahmen kommt dabei, wie bei vergleichbarem hoheitlichen Handeln im Inland, im Wesentlichen das Vorliegen des Rechtfertigungsgrundes der „Erfüllung von Amts- und Dienstpflichten“ im Sinne der ständigen strafrechtlichen Judikatur in Betracht. Bei im Inland erfüllten derartigen Tatbildern wird dabei als diesbezüglicher (justizieller) Prüfungsmaßstab die Vereinbarkeit mit den relevanten Befugnisnormen14) geprüft; hat das einschreitende staatliche Organ im Rahmen dieser Normen gehandelt, so wird der genannte Rechtfertigungsgrund zum Tragen kommen und eine Strafbarkeit für die gesetzte Handlung ausschließen. Demgegenüber blieb bei „Auslandsdelikten“ der diesbezüglich heranzuziehende Prüfungsmaßstab und damit die erwähnte Rechtfertigung und Straffreiheit aufgrund der gesetzeskonformen Erfüllung einer Amts- und Dienstpflicht unklar.

Außer Streit stand diesbezüglich immer, dass die konstitutive materielle Grundlage für die in Rede stehende Ausübung von Zwangsgewalt im Auslandseinsatz ausschließlich im internationalen Rechtsbereich liegen kann. Es wäre nämlich im Hinblick auf die im Völkerrecht verankerte staatliche Souveränität unzulässig, durch innerstaatliche Normen eine Befugnisausübung österreichischer Staatsorgane auf fremdem Staatgebiet materiell zu begründen. Als derartige völkerrechtliche Grundlagen für eine (zwangsweise) Befugnisausübung fungieren im Wesentlichen die regelmäßig vorliegende Resolution des UNO-Sicherheitsrates sowie die konkretisierenden internationalen Einsatzdokumente (Operationspläne, Weisungen einschließlich der „Rules of Engagement“), jeweils in Verbindung mit der Teilnahmeentscheidung Österreichs für den konkreten Einsatz („Participation Agreement“ bzw. „EU-GASP-Beschluss“ und Erklärung der Teilnahme Österreichs). Diese Grundlagen werden jedoch nie im österreichischen Bundesgesetzblatt kundgemacht und haben daher keine innerstaatliche Publizität. Die formelle Transformation dieser völkerrechtlichen Materialien in das innerstaatliche Rechtssystem im Lichte des vorerwähnten „Legalitätsprinzips“ sowie die daraus resultierende Heranziehbarkeit als strafgerichtlicher Prüfungsmaßstab für die Rechtmäßigkeit der militärischen Befugnisausübung bleiben damit (zumindest) fraglich. Dies führte im Ergebnis zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit betreffend die rechtliche Zulässigkeit der in Rede stehenden Befugnisausübung durch österreichische Soldaten im Auslandseinsatz.

 

Legistische Lösungsansätze - Konkrete Umsetzung

a) Umfassender Ansatz:

Nach dem vorerwähnten politischen Paradigmenwechsel hinsichtlich des Umfanges der österreichischen (militärischen) Teilnahme an der Aufgabenerfüllung der jeweiligen „Friedensmissionen“ im Frühjahr 2000 wurde die rechtstheoretische Bearbeitung der aufgezeigten Problemstellung mit dem Endziel einer Schaffung gesicherter Rechtsgrundlagen für eine (zwangsweise) Befugnisausübung durch Soldaten im Auslandseinsatz begonnen. Hierbei konnte insbesondere auch auf die praktischen Erkenntnisse und Erfahrungen der ab diesem Zeitpunkt in den österreichischen Auslandskontingenten regelmäßig tätigen Rechtsberater15) zurückgegriffen werden. Als Resultat umfassender Grundlagenarbeit (Aufarbeitung aller rechtlichen Rahmenbedingungen im innerstaatlichen und internationalen Bereich, Studium der relevanten nationalen Fachliteratur und Judikatur sowie der rechtlichen Grundlagen in anderen Staaten, Abklärungen mit den militärischen Fachdienststellen sowie anderen berührten Ressorts) ergab sich als zweckmäßigste Lösung die Schaffung einer ausdrücklichen nationalen Rechtsgrundlage auf der Basis der zugrunde liegenden völkerrechtlichen Bestimmungen. Die entsprechenden Überlegungen und Initiativen wurden speziell im Gefolge der so genannten „Märzunruhen“ im Kosovo im Frühjahr 2004 umfassend intensiviert; dabei führten massive, ethnisch motivierte Demonstrationen insbesondere auch in der dem österreichischen Einsatzraum unmittelbar benachbarten deutschen Verantwortungszone zu zahlreichen kritischen Lageentwicklungen und daraus resultierenden (Rechts-)Fragen betreffend die Zulässigkeit einer zwangsweisen Befugnisausübung durch Angehörige der KFOR.

Zunächst wurde die Erlassung eines umfassenden „Auslandseinsatzdurchführungsgesetzes“ ins Auge gefasst, das für alle Auslandseinsätze österreichischer Kräfte nach dem KSE-BVG gelten sollte16) (also auch für „nicht-militärische“ Einsätze etwa von Polizei, Justizwache o.ä.). Neben den im Mittelpunkt stehenden Befugnisregelungen sollten darin auch andere in der Vollziehungspraxis aufgetretene Probleme bei Auslandseinsätzen, insbesondere im strafprozessualen sowie vergabe- und haushaltsrechtlichen Bereich, einer normativen Lösung zugeführt werden. Ein entsprechender Rohentwurf wurde im Frühjahr 2006 erstellt und in weiterer Folge auf der Grundlage intensiver Fachkontakte mit allen berührten Fachdienststellen im Verteidigungsressort mehrfach überarbeitet. Dabei wurden auch alle in der gegenständlichen Materie betroffenen Bundesministerien wiederholt eingebunden, im Wesentlichen das zur konkreten legistischen Umsetzung des Entwurfes berufene Bundeskanzleramt, die ebenfalls als Kontingentsteller bzw. -verantwortliche auftretenden Bundesministerien für Inneres und Justiz sowie das für Fragen der Außenpolitik zuständige (damalige) Bundesministerium für Auswärtige Angelegenheiten. Die konkrete Einsicht dieser Ressorts in die dringende Notwendigkeit zur Schaffung der in Rede stehenden gesetzlichen Rahmenbedingungen für Auslandseinsätze stellte sich allerdings als wenig ausgeprägt dar, sodass auch kaum ernsthaftes Interesse an deren Realisierung erkennbar war. Im Herbst 2007 stand der erwähnte Gesetzentwurf jedenfalls für eine formelle legislative Umsetzung bereit; auf politischer Ebene wurde allerdings entschieden, dieses Legislativvorhaben mangels politischer Umsetzbarkeit bis auf Weiteres nicht zu verfolgen. Auch die wiederholten Bemühungen des Verteidigungsressorts, unmittelbar auf dem KSE-BVG beruhende Rechtsverordnungen als nationale Rechtsgrundlage für die Befugnisausübung in Auslandseinsätzen zu schaffen, scheiterten an der politischen Realisierbarkeit solcher Normen. Schließlich wurde im März 2010 ein Initiativantrag betreffend die Schaffung eines Auslandseinsatzbefugnisgesetzes im Nationalrat eingebracht;17) darin sollte auf der Basis entsprechender Vorschläge des Rechnungshofes im Wesentlichen eine umfassende Rechtsgrundlage für Befugnisausübungen in sämtlichen Auslandseinsätzen österreichischer Kräfte nach dem KSE-BVG begründet werden. Dieser (ausschließlich von einer Oppositionspartei politisch getragene) Antrag wurde jedoch in weiterer Folge keiner inhaltlichen Behandlung im Nationalrat zugeführt. Die zugrunde liegende rechtliche Problematik blieb daher zunächst weiter ungelöst.

b) Strategiewechsel und Umsetzung

Im Hinblick auf die offenkundig wenig wahrscheinliche Realisierbarkeit der ursprünglich ins Auge gefassten umfassenden legislativen Lösung wurde im Verteidigungsressort im Herbst 2008 gleichsam ein „Strategiewechsel“ hinsichtlich der anzustrebenden Rechtsgrundlage für die Befugnisausübung im Auslandseinsatz vorgenommen. Demnach sollte sich der Regelungsinhalt entsprechend der dringlichsten Bedürfnislage nunmehr ausschließlich auf militärische Einsätze beschränken; damit konnte auch eine federführende Zuständigkeit des Bundesministeriums für Landesverteidigung und Sport für die konkrete legislative Umsetzung begründet werden. Überdies sollte der Regelungsumfang auf die Normierung der in Rede stehenden Befugnisnormen konzentriert werden; die ursprünglich darüber hinaus angedachten Inhalte sollten einer allfälligen späteren Regelung vorbehalten bleiben. In rechtstechnischer Hinsicht ergab sich damit - in Abkehr von der seinerzeitigen Konzeption eines eigenen Gesetzes - als zweckmäßigste Lösung die Aufnahme einer solchen Norm in das Auslandseinsatzgesetz 2001 im Wege einer entsprechenden Novellierung. Dieses Bundesgesetz als „Sammelnorm“ auslandseinsatzspezifischer Sonderregelungen zu diversen wehrrechtlichen Bestimmungen bot sich nämlich als ideale Plattform (auch) für die diesbezüglichen Befugnisregelungen an. Die Vorarbeiten zur Erstellung einer derartigen Novelle wurden unter Zugrundelegung der im ursprünglichen umfassenden Entwurf diesbezüglich vorgesehenen Inhalte sowie unter neuerlicher informeller Einbindung der fachlich betroffenen Ressortdienststellen und interministeriellen Abklärungen zügig vorangetrieben. Als Ergebnis dieser Bemühungen konnte im Mai 2010 ein entsprechender Gesetzentwurf dem allgemeinen Begutachtungsverfahren zugeführt werden. Die aufgrund der eingelangten Stellungnahmen erforderlich gewordenen Änderungen wurden in den Entwurf eingearbeitet; im Anschluss daran wurden weitere informelle Klärungen und Absprachen auf politischer und fachlicher Ebene zur konkreten Umsetzung des Legislativprojektes durchgeführt. Als Ergebnis dieser Bearbeitungsschritte lag ab Sommer 2011 ein beschlussreifer Novellierungsentwurf zum Auslandseinsatzgesetz 2001 vor. Dieser Entwurf wurde jedoch zunächst auf politischer Ebene noch nicht weiter verfolgt.

Der Ministerrat beschloss letztlich in seiner Sitzung am 30. August 2011 den vorliegenden Entwurf einer Novelle zum Auslandseinsatzgesetz 2011 formell als Regierungsvorlage, worauf er in weiterer Folge der parlamentarischen Behandlung zugeleitet wurde. Die entsprechenden Beratungen im National- und Bundesrat fanden im Herbst 2011 statt und führten zu jeweils breiten parlamentarischen Mehrheiten bei den erforderlichen Abstimmungen.18) Letztlich wurde die gegenständliche Novelle unter BGBl. I Nr. 105/201119) kundgemacht und trat am 22. November 2011 in Kraft.

 

Regelungsinhalte

a) Schwerpunkte

Als Kern der nunmehr realisierten Schaffung einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage für die Befugnisausübung österreichischer Soldaten im Auslandseinsatz stellt sich der neu eingeführte § 6a AuslEG 2001 dar. Diese Norm lautet wie folgt:

„Aufgaben und Befugnisse im Auslandseinsatz

§ 6a. (1) Personen, die im Zuständigkeitsbereich des Bundesministers für Landesverteidigung und Sport zu einem Auslandseinsatz nach § 1 Z 1 lit. a bis c KSE-BVG entsendet werden, sind zur Erfüllung konkreter Aufgaben dieses Auslandseinsatzes sowie zur Ausübung und Durchsetzung der hiezu notwendigen Befugnisse, soweit sie in den zugrunde liegenden völkerrechtlichen Regelungen vorgesehen sind, nach Maßgabe der Abs. 2 bis 4 ermächtigt. Dabei dürfen auch die erforderlichen Maßnahmen zur Eigensicherung sowie zum Schutz und zur Sicherung sonstiger Personen und Sachen im jeweils notwendigen Umfang wahrgenommen werden.

(2) Als Befugnisse zur Wahrnehmung der Aufgaben nach Abs. 1 kommen in Betracht

1. Verwendung jener personenbezogenen Daten, die zur Wahrnehmung der im Auslandseinsatz anfallenden Aufgaben erforderlich sind,

2. Auskunftsverlangen,

3. Verkehrsleitung, einschließlich der Errichtung von Kontrollpunkten,

4. Kontrolle, Durchsuchung und vorläufige Festnahme von Personen,

5. Wegweisung von Personen,

6. Errichtung von Sicherheitszonen und Verhängung von Ausgangssperren,

7. Durchsuchung, Sicherstellung und Inanspruchnahme von Sachen,

8. Beendigung von Angriffen gegen im Rahmen des Auslandseinsatzes zu schützende Rechtsgüter und

9. sonstige Maßnahmen zum Schutz und zur Sicherung von Personen und Sachen.

(3) Sofern zur Erfüllung der Aufgaben des jeweiligen Auslandseinsatzes die Verwendung personenbezogener Daten nach Abs. 2 Z 1 oder ein Auskunftsverlangen nach Abs. 2 Z 2 oder die Anwendung unmittelbarer Zwangsgewalt zur Durchsetzung von Befugnissen nach Abs. 2 Z 3 bis 9 in Betracht kommt, haben die für die Entsendung zu diesem Auslandseinsatz jeweils zuständigen Organe nach § 2 KSE-BVG durch Verordnung zu bestimmen, welche Befugnisse im jeweiligen Auslandseinsatz mit welchen Mitteln wahrzunehmen sind. Dabei ist auf die dem jeweiligen Auslandseinsatz zugrunde liegenden völkerrechtlichen Regelungen und die jeweiligen militärischen Interessen entsprechend Bedacht zu nehmen.

(4) Bei der Ausübung und Durchsetzung der Befugnisse nach Abs. 2 sind jedenfalls die §§ 3 bis 5 und 16 bis 19 des Militärbefugnisgesetzes (MBG), BGBl. I Nr. 86/2000, betreffend allgemeine Grundsätze und Maßnahmen zur Befugnisausübung einschließlich des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes anzuwenden. Dabei dürfen die §§ 18 Abs. 5 und 19 Abs. 5 MBG betreffend Sonderregelungen im Einsatz nur dann angewendet werden, wenn dies nach den völkerrechtlichen Regelungen für den jeweiligen Auslandseinsatz zulässig ist. Jegliche Befugnisausübung in einem Auslandseinsatz hat nach Maßgabe der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), BGBl. Nr. 210/1958, sowie sonstiger völkerrechtlicher Regelungen zu erfolgen.“

Sie weist folgende inhaltliche Schwerpunkte auf:

- Der Aufbau der in Rede stehenden Befugnisnorm folgt dem Schema der so genannten „befugnisrechtlichen Trias“, also der strikten Trennung zwischen (hoheitlicher) Aufgabe, den zu deren Erfüllung verfügbaren Befugnissen und den jeweils heranziehbaren Mitteln zur Ausübung dieser Befugnisse. Dieser Aufbau entspricht jenem vergleichbarer gesetzlicher Befugnisregelungen, insbesondere dem Sicherheitspolizeigesetz und dem Militärbefugnisgesetz. Im Gegensatz zu diesen, auf eine innerstaatliche Aufgabenerfüllung und Befugnisausübung gerichteten Normen war jedoch bei der Schaffung der Rechtsgrundlage für „Auslandsbefugnisse“ auf den Umstand Bedacht zu nehmen, dass diese hoheitlichen Handlungen von Staatsorganen außerhalb des österreichischen Staatsgebietes stattfinden und sich die erwähnte Trias Aufgabe-Befugnis-Mittel für jeden Einsatz materiell nur aus den entsprechenden völkerrechtlichen Grundlagen ergeben können. Diese internationalen Vorgaben müssen daher den inhaltlichen Rahmen der nationalen Normen bilden und können insbesondere innerstaatlich nicht erweitert werden.20)

- Entsprechend der ausschließlich im Völkerrecht liegenden materiellen Basis für eine Befugnisausübung österreichischer Soldaten im Auslandseinsatz ist in rechtstechnischer Hinsicht gleichsam eine „Transponierung“ dieser internationalen Grundlagen in die innerstaatliche Rechtsordnung vorgesehen. Als materiellen Kerninhalt normiert das Gesetz hiezu auf der Grundlage der jahrzehntelangen praktischen Erfahrungen einen taxativen Katalog von infrage kommenden Befugnissen zur Erfüllung der Auslandsaufgaben im Rahmen der jeweiligen Mission. Dieser Katalog ist aus praktischen Erwägungen eng an die inhaltlich vergleichbaren Kataloge innerstaatlicher relevanter Befugnisnormen, insbesondere im Militärbefugnisgesetz, angelehnt. Die Festlegung der im jeweiligen Auslandseinsatz konkret zur Verfügung stehenden Befugnisse sowie insbesondere deren zwangsweise Durchsetzung sind dabei einer für den jeweiligen Einsatz zu erlassenden Verordnung vorbehalten. Aus rechtssystematischen Erwägungen folgt die Behördenzuständigkeit für die Erlassung dieser Verordnungen jener für die Entsendung zum Auslandseinsatz nach dem KSE-BVG.21) Dies bedeutet hinsichtlich der im Mittelpunkt stehenden Einsätze zur „Friedenssicherung“, dass diese Zuständigkeit dabei der Bundesregierung mit Zustimmung des Hauptausschusses des Nationalrates zukommt. Durch diese Regelungstechnik werden in sach- und praxisgerechter Weise rechtliche Zuständigkeit und politische Verantwortung sowohl für die Entsendung selbst als auch die Festlegung des Umfanges einer (zwangsweisen) Befugnisausübung zusammengeführt.

- Aus praktischen Erwägungen erstreckt sich der personelle Geltungsbereich der gegenständlichen Befugnisregelung auf alle „Personen, die im Zuständigkeitsbereich des Bundesministers für Landesverteidigung und Sport zu einem Auslandseinsatz … entsendet werden“. Davon umfasst sind also neben allen Soldaten22) auch einerseits Zivilbedienstete dieses Ressorts, die im Rahmen ihrer dienstlichen Tätigkeiten am Auslandseinsatz teilnehmen (etwa zivile Mitarbeiter der Nachrichtendienste oder ziviles Wachpersonal), andererseits ressortfremde „Zivil“-Personen, die auf der Grundlage des § 15 des Auslandszulagen- und -hilfeleistungsgesetzes23) als befristete Vertragsbedienstete des Bundes mit Sondervertrag im Einsatz stehen (etwa im Sanitätsbereich). Diese Umschreibung ist jener im Militärbefugnisgesetz für den Begriff „Militärische Organe“ eng angelehnt.24)

b) Spezifische Aspekte:

Im Hinblick auf die untrennbare formelle und materielle Verschränkung der in Rede stehenden nationalen Befugnisnorm mit der internationalen Rechtssphäre sind folgende spezifische Berührungspunkte mit völkerrechtlichen Grundlagen näher zu beleuchten, denen wiederholt Relevanz für österreichische Auslandseinsätze zukommt:

- Zunächst ist darzulegen, ob und inwieweit das innerstaatliche Befugnisregime bei solchen Auslandseinsätzen relevant wird, in denen aufgrund des Vorliegens eines (internationalen oder nicht-internationalen) bewaffneten Konfliktes das humanitäre Völkerrecht25) anzuwenden ist. In der Praxis kann dies etwa bei einer allfälligen Teilnahme Österreichs im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU an Kampfeinsätzen bei der Krisenbewältigung einschließlich friedenschaffender Maßnahmen und Operationen zur Stabilisierung der Lage nach Konflikten26) in Betracht kommen. Der Gesetzgeber ist diesbezüglich davon ausgegangen, dass in solchen Fällen die entsprechende (kampfbezogene) Befugnisausübung direkt im Rahmen des - auf der Stufe einfacher Bundesgesetze stehenden - humanitären Völkerrechts (Völkervertrags- bzw. -gewohnheitsrecht) erfolgen wird27) und hiefür eine spezifische innerstaatliche „Befugnisverordnung“ nicht erforderlich ist. Dies schließt allerdings nicht aus, dass auch in derartigen Einsätzen für die Ausübung bestimmter, nicht aus dem humanitären Völkerrecht ableitbarer Befugnisse (etwa betreffend spezifisch polizeiartige Befugnisse zur Friedenssicherung oder eine Datenverarbeitung) eine ausdrückliche Rechtsgrundlage im Verordnungsweg zu schaffen sein wird. In der Praxis war eine solche Verordnung im Anwendungsbereich des humanitären Völkerrechtes für die im Rahmen der Mission ISAF (Afghanistan) tätigen österreichischen Kräfte erforderlich und wurde daher im Frühjahr 2012 erlassen.28) Von einem vergleichbaren Verhältnis des völkerrechtlichen Befugnisrahmens zu den relevanten innerstaatlichen Regelungen (hier im Wesentlichen das Militärbefugnisgesetz) geht der Gesetzgeber auch bei Einsätzen des Bundesheeres zur militärischen Landesverteidigung aus.29)

- Weiters ist das Verhältnis der nationalen Befugnisregelung zur Europäischen Menschenrechtskonvention30) darzustellen, insbesondere im Hinblick auf die ausdrückliche normative Verpflichtung jeglicher Befugnisausübung im Auslandseinsatz „nach Maßgabe der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie sonstiger völkerrechtlicher Regelungen“. Aus dem Gesamtzusammenhang der Bestimmung sowie dem dahinter stehenden Regelungszweck wird man davon ausgehen können, dass diese Bestimmung auf die Menschenrechtskonvention in ihrer Gesamtheit verweist, also auch auf deren Art. 1 betreffend den Umfang ihrer Anwendbarkeit.31) Damit wird diese Konvention immer dann als formeller (innerstaatlicher) Befugnisrahmen heranzuziehen sein, wenn sie aufgrund ihres völkerrechtlichen Anwendungsbereiches - insbesondere im Lichte der mittlerweile vielfältigen Judikatur des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte betreffend die Frage der tatsächlichen Jurisdiktion der Mitgliedstaaten außerhalb des eigentlichen Staatsgebietes32) - eben tatsächlich auch im betreffenden Einsatz gilt. In der Praxis bedeutet dies jedoch keinerlei Schutzdefizit, da die bei jeder Befugnisausübung im Auslandseinsatz durch österreichische Soldaten jedenfalls uneingeschränkt anwendbaren §§ 3 bis 5 des Militärbefugnisgesetzes,33) insbesondere der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, im Ergebnis faktisch wohl zum gleichen Schutzstandard wie eine Formalanwendung der Menschenrechtskonvention führen wird.

 

The Way Ahead - Zusammenfassung

Im Rahmen der gesetzlichen Normierung einer ausdrücklichen innerstaatlichen Rechtsgrundlage für die Ausübung von „Auslandsbefugnissen“ im Auslandseinsatzgesetz 2001 war auch eine Übergangsregelung für jene militärischen Auslandseinsätze vorgesehen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Gesetzesänderung am 22. November 2011 bereits im Gange waren; demnach waren die hiefür erforderlichen „Befugnisverordnungen“ bis spätestens 1. Juli 2012 zu erlassen.34) Mit dieser Regelung sollte der Vollziehung ausreichend Zeit zur Vorbereitung und Ausarbeitung dieser Verordnungen für folgende fünf konkreten Auslandseinsätze geboten werden: EUFOR/ALTHEA (Bosnien), UNDOF (Golan), UNIFIL (Libanon), KFOR (Kosovo) und ISAF (Afghanistan). Die Vorarbeiten für diese Verordnungen wurden unmittelbar nach dem Inkrafttreten der gesetzlichen Grundlage aufgenommen.

Bei der inhaltlichen Gestaltung der Verordnungen wurden jeweils sämtliche im Völkerrecht zugrunde gelegten Befugnisse einschließlich deren Durchsetzungsmöglichkeiten in die nationale Regelung übernommen. Damit sollte insbesondere auch eine ausdrückliche rechtliche Basis für die (möglichst) vollständige Teilnahme der österreichischen Auslandskontingente am gesamten Aufgabenspektrum der jeweiligen „Friedensmission“ geschaffen werden. Im Übrigen wurden aus Gründen der Rechtsklarheit und -sicherheit auch die maßgeblichen Aufgaben der jeweiligen Kontingente sowie klarstellende Regelungen betreffend die konkrete Befugnisausübung (einschließlich der allfälligen Zulässigkeit einer Anwendung der befugnisrechtlichen „Einsatzklauseln“ für den Waffengebrauch) ausdrücklich verankert. Nach entsprechenden ressortinternen Abklärungen mit den berührten Fachdienststellen sowie informellen Abstimmungen mit anderen Bundesministerien wurden die Entwürfe der genannten Befugnisverordnungen vom Ministerrat am 17. April 2012 beschlossen; der Hauptausschuss des Nationalrates stimmte Ende Mai mit breiter Mehrheit zu. Nach ihrer Kundmachung im Bundesgesetzblatt35) traten diese Verordnungen letztlich am 2. Juni 2012 in Kraft, also rechtzeitig vor Ablauf der vorerwähnten Übergangsfrist.

Die Zweckmäßigkeit des erwähnten „breiten“ Ansatzes bei der Übernahme völkerrechtlich begründeter Befugnisse in die nationale Befugnisregelung im Wege der entsprechenden Verordnung zeigte sich bereits ab Sommer 2012 anlässlich der wiederholten Diskussionen über die Frage einer Unterstützung von Flüchtlingen aus Anlass der inneren Unruhen in Syrien durch militärische Kräfte der Mission UNDOF. Durch diesen Ansatz konnte nämlich für die an diesem Auslandseinsatz teilnehmenden österreichischen Soldaten jedenfalls eine gesicherte innerstaatliche Rechtsgrundlage für die damals realistisch absehbaren Lageentwicklungen im Einsatzraum und damit verbundenen Aufgabenzuweisungen einschließlich daraus resultierender Befugnisausübungen bis zum Einsatzende im Sommer 2013 gewährleistet werden.

Im Februar 2013 wurden die Vorarbeiten für die Erlassung einer „Befugnisverordnung“ für die im Raum stehende EU-Trainingsmission in Mali (EUTM Mali) aufgenommen. Auch bei diesem Einsatz ist nämlich nach den von der EU beschlossenen Grundlagendokumenten eine allfällige Ausübung von Zwangbefugnissen durch die eingesetzten Kräfte, insbesondere im Rahmen der so genannten „force protection“, vorgesehen. Daher wurde auch für die an dieser Mission teilnehmenden österreichischen Kräfte eine entsprechende innerstaatliche Rechtsgrundlage erforderlich. Nach der Beschlussfassung im Ministerrat am 19. Februar 2013 stimmte der Hauptausschuss des Nationalrates der Verordnung am 27. Februar 2013 zu. Nach ihrer Kundmachung im Bundesgesetzblatt36) trat diese Verordnung letztlich am 28. Februar 2013 in Kraft.

Seit dem im Herbst 2011 erfolgten Inkrafttreten des § 6a des Auslandseinsatzgesetzes 2001 besteht nunmehr eine ausdrückliche gesetzliche Basis für die Ausübung und allfällige zwangsweise Durchsetzung von Befugnissen durch österreichische militärische Kräfte zur Erfüllung der Aufgaben in Auslandseinsätzen. Damit wurde auch gleichsam der „Schlussstein“ zur Schaffung gesicherter rechtlicher Fundamente betreffend eine Ausübung hoheitlicher Befugnisse durch Soldaten zur Erfüllung von Aufgaben des Bundesheeres gesetzt. Diese Regelung steht damit in einer sach- und ablauflogischen Reihe mit der durch den Verfassungsgerichtshof bereits vor nahezu zwanzig Jahren vorgenommenen ausdrücklichen Klarstellung der Befugnisse von Soldaten in Assistenzeinsätzen37) sowie dem mit 1. Juli 2001 in Kraft getretenen Militärbefugnisgesetz38) hinsichtlich der Befugnisse im Bereich der militärischen Landesverteidigung.

Die in Rede stehende österreichische Befugnisregelung für Auslandseinsätze hat auch internationales Interesse gefunden. Insbesondere in der Bundesrepublik Deutschland floss nämlich diese Normierung in die dort seit längerer Zeit auf fachlicher und politischer Ebene laufende Diskussion betreffend die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit einer nationalen Regelung der Befugnisse von Soldaten im Auslandseinsatz ein und bietet den Befürwortern einer solchen Regelung nunmehr eine beträchtliche argumentative Unterstützung. Die weitere diesbezügliche Entwicklung wird auch in Österreich mit Interesse zu beobachten sein, insbesondere im Hinblick auf die in beiden Staaten weitgehend vergleichbaren rechtlichen Grundstrukturen und die konkreten Problemstellungen sowie auf die langjährigen gemeinsamen Auslandseinsätze im multilateralen Verbund.

 


ANMERKUNGEN:

1) BGBl. Nr. 152/1955.

2) BGBl. Nr. 181/1955.

3) BGBl. Nr. 120/1956.

4) So wurde etwa den am Auslandseinsatz teilnehmenden Beamten Karenzurlaub gewährt und ihre speziellen Rechte und Pflichten betreffend diesen Einsatz in einem Sondervertrag nach dem Vertragsbedienstetengesetz festgelegt.

5) BGBl. I Nr. 38/1997 idF d BG BGBl. I Nr. 30/1998 sowie der Kundmachung BGBl. I Nr. 35/1998; die Erläuterungen zur Regierungsvorlage finden sich unter 503 BlgNR, XX. GP, der Bericht des Landesverteidigungsausschusses des Nationalrates unter 657 BlgNR, XX. GP.

6) BGBl. I Nr. 55/2001, zuletzt geändert durch BG BGBl. I Nr. 105/2011; die Erläuterungen zur Regierungsvorlage finden sich unter 535 BlgNR, XXI. GP, der Bericht des Landesverteidigungsausschusses des Nationalrates unter 560 BlgNR, XXI. GP.

7) BGBl. Nr. 120/1956, zuletzt geändert durch Vertrag BGBl. Nr. 633/1973.

8) Siehe hiezu etwa den Ministerratsbeschluss vom 25. Juni 1999 betreffend die erstmalige Entsendung eines Infanteriekontingentes des Bundesheeres in den Kosovo im Rahmen des Multinationalen Friedenseinsatzes KFOR.

9) Siehe den Ministerratsbeschluss vom 28. April 2000 betreffend Änderungen der Modalitäten der Teilnahme Österreich am Multinationalen Friedenseinsatz im Kosovo.

10) Siehe zuletzt etwa den Ministerratsbeschluss vom 6. September 2011 betreffend die Teilnahme an der Interimstruppe der UNO im Libanon - UNIFIL.

11) „Andere Begriffsbestimmungen“.

12) „Strafbare Handlungen im Ausland, die ohne Rücksicht auf die Gesetze des Tatortes bestraft werden“.

13) Erster bzw. Sechster Abschnitt (§§ 75-95 bzw. §§ 125-168b) des Besonderen Teiles StGB, BGBl. Nr. 60/1974.

14) Insbesondere Militärbefugnisgesetz, BGBl. I Nr. 86/2000, zuletzt geändert durch BG BGBl. I Nr. 50/2012, (die Erläuterungen zur Regierungsvorlage finden sich unter 76 BlgNR, XXI. GP, der Bericht des Landesverteidigungsausschusses des Nationalrates unter 218 BlgNR, XXI. GP), Sicherheitspolizeigesetz, BGBl. Nr. 566/1991, zuletzt geändert durch BG BGBl. I Nr. 50/2012, sowie Waffengebrauchsgesetz 1969, BGBl. Nr. 149/1969, zuletzt geändert durch BG BGBl. I Nr. 113/2006.

15) Militärpersonal im Sinne des Art. 82 des I. Zusatzprotokolls zu den Genfer Abkommen, BGBl. Nr. 527/1982.

16) Siehe diesbezüglich § 4 Abs. 1 KSE-BVG.

17) Siehe hiezu 1057/A BlgNR, XXIV. GP.

18) „Vier-Parteien“-Zustimmung (SPÖ, ÖVP, FPÖ, BZÖ), lediglich die Abgeordneten der Grünen lehnten den Entwurf ab.

19) Die Erläuterungen zur Regierungsvorlage finden sich unter 1391 BlgNR, XXIV. GP, der Bericht des Landesverteidigungsausschusses des Nationalrates unter 1418 BlgNR, XXIV. GP.

20) Siehe hiezu auch die Ausführungen in Teil II.

21) Siehe hiezu § 2 Abs. 1 und 2 KSE-BVG.

22) Siehe hiezu § 1 Abs. 3 des Wehrgesetzes 2001, BGBl. I Nr. 146.

23) BGBl. I Nr. 66/1999, zuletzt geändert durch BG BGBl. I Nr. 120/2012.

24) Siehe hiezu § 1 Abs. 1 MBG.

25) Insbesondere die vier Genfer Abkommen aus 1949, BGBl. Nr. 155/1953, sowie deren drei Zusatzprotokolle aus 1997 bzw. 2005, BGBl. Nr. 527/1982 bzw. III 137/2009.

26) Siehe hiezu Art. 43 Abs. 1 des Vertrages über die Europäische Union (EUV), ABl. C 115/2008.

27) Vgl. die Erläuterungen zur Regierungsvorlage des § 6a AuslEG 2001,1391 BlgNR, XXIV. GP.

28) Siehe Verordnung BGBl. II Nr. 191/2012 sowie hinsichtlich der Anwendbarkeit des humanitären Völkerrechts bei der Mission ISAF zuletzt den Ministerratsbeschluss vom 20. November 2012.

29) Vgl. die Erläuterungen zur Regierungsvorlage des Militärbefugnisgesetzes 76 BlgNR, XXI. GP.

30) BGBl. Nr. 210/1958, zuletzt geändert durch Vertrag BGBl. III Nr. 47/2010.

31) Diese Bestimmung lautet: „Artikel 1 - Verpflichtung zur Achtung der Menschenrechte. Die Hohen Vertragschließenden Teile sichern allen ihrer Jurisdiktion unterstehenden Personen die in Abschnitt I dieser Konvention niedergelegten Rechte und Freiheiten zu.“

32) Vgl. insbesondere die Erkenntnisse Bankovic v. Belgien (2001), EGMR, 52207/99, Öcalan v. Türkei (2003), EGMR, 46221/99, Behrami v. Frankreich und Saramati v. mult. (2007), EGMR, 71412/01, Al-Saadoon und Mufdhi v. Großbritannien (2010), EGMR, 61498/08, Al-Skeini v. Großbritannien (2011), EGMR, 55721/07, Al-Jedda v. Großbritannien (2011), EGMR, 27021/08.

33) „Grundsätze der Aufgabenerfüllung und Befugnisausübung“ (§ 3), „Grundsatz der Verhältnismäßigkeit“ (§ 4), „Rechte der betroffenen Personen“ (§ 5).

34) Siehe § 12 Abs. 8 AuslEG 2001 in der ab 22. November 2011 geltenden Fassung.

35) Siehe die BGBl. II Nrn. 187-191/2012.

36) Siehe die BGBl. II Nr. 65/2013.

37) Vgl. Erkenntnis VfSlg 13708 vom 7. März 1994.

38) Siehe die entsprechende Anmerkung in FN 12.