Von der Strategie Denkanstöße für Strategen (Teil 1)


Wolfgang Pusztai

 

„A statesman’s test is whether he can discern from the swirl of tactical decisions the true long-term interests of his country and devise an appropriate strategy for achieving them.“ (Henry Kissinger)

 

Bis zum Beginn der 1990er-Jahre übernahm der Kalte Krieg eine der wichtigsten Aufgaben für Strategen: das Setzen von Prioritäten. Durch die starren Strukturen war der Handlungsspielraum insbesondere für europäische mittlere und kleinere Staaten sehr eingeschränkt. Das Aufbrechen dieser alten Gegebenheiten mit dem Ende des Kalten Krieges führte zu einem gestiegenen Spielraum. Dem einzelnen Akteur stehen nun mehr Werkzeuge („tools of strategy“) zur Verfügung, die - richtig eingesetzt - zum Erreichen von priorisierten Zielen führen können. Es bieten sich dafür auch mehr Gelegenheiten („opportunities“), denen aber auch mehr Bedrohungen („threats“) gegenüberstehen.

Stand früher eine existenzielle Bedrohung, deren Eintrittswahrscheinlichkeit aber gering war, im Vordergrund der Überlegungen, gibt es nunmehr verschiedene Bedrohungen auf unterschiedlichem Niveau mit jeweils unterschiedlicher Wahrscheinlichkeit, die zu berücksichtigen sind. Es liegt an jedem einzelnen Staat, jedem einzelnen Akteur, die sich bietenden „opportunities“ zum eigenen Nutzen zu ergreifen, die Geschehnisse zeitgerecht zu beeinflussen - allein oder im Verbund mit Partnern - und den „threats“ rechtzeitig zu begegnen.

Die Voraussetzung dafür ist allerdings das Entwickeln einer geeigneten Strategie.

Was ist „Strategie“?

Definition von Strategie

Es gibt unzählige Definitionen von Strategie.

Das U.S. Department of Defense definiert „Strategy“ wie folgt: „A prudent idea or set of ideas for employing the instruments of national power in a synchronized and integrated fashion to achieve theater, national, and/or multinational objectives.“ [1]) Für „Harvard Business Essentials“ ist Strategy: „A plan that will differentiate the enterprise and give it a competitive advantage over rivals.“ [2]) Die Definition von „Strategie“ im „Wörterbuch zur Sicherheitspolitik“ lautet: „Grundsätze einer umfassenden Planung zum Gebrauch vorhandener Ressourcen und Machtmittel zur Erreichung politischer Ziele“.[3]) Reduziert auf das Wesentliche ist eine „Strategie“ ein Plan für das koordinierte Anwenden von Ressourcen („means“) zur Erreichung von Zielen („ends“).[4])

 

Hierarchie der Strategien

Bei der Diskussion über Strategie sind viele Begriffe im Umlauf, die oft widersprüchlich und manchmal sogar falsch verwendet werden. Aufgrund der oftmals herrschenden Verwirrung erscheint es daher zweckmäßig, eine „Hierarchie“ der Strategien basierend auf gängigen Definitionen festzulegen.

 

Im Zentrum dieser Arbeit steht das Entwickeln einer „Foreign Affairs Strategy“. Diese ist breiter angelegt als die National Security Strategy und kann wie folgt definiert werden: „Foreign affairs strategy might be briefly defined […] as an evolving written or mental plan for the coordinated use of all the instruments of state power to pursue objectives that protect and promote the national interests.“ [5]) Die Erarbeitung der anderen, oben erwähnten Strategien kann auf sehr ähnliche Art und Weise erfolgen.

Was ist „Policy“?

Strategie nimmt stets ihren Ausgang in der realen Welt und hat im Wege von policy ihre Auswirkung auf die reale Welt. Policy beeinflusst ihrerseits wiederum die Weiterentwicklung der Strategie. Sie kann wie folgt definiert werden: „Policy ist best defined as the statements and actions of government.“ [6])

 

Kleinstaaten und Foreign Policy

Man könnte sich die Frage stellen, ob für einen Kleinstaat eine „Foreign Policy“ jenseits von Konsulartätigkeiten überhaupt erforderlich ist. Es ist jedoch auch die Aufgabe des Staates, den Schutz seiner Bürger sicherzustellen.[7])[8]) Die fortschreitende Globalisierung führt dazu, dass ein „Inseldenken“ zunehmend erschwert wird. Ereignisse, die weit weg von den eigenen Grenzen stattfinden, können eine unmittelbare oder mittelbare Auswirkung auf die Sicherheit des eigenen Staates haben oder auch eine Gelegenheit zum Verfolgen der eigenen Interessen bieten. Eine Begegnung dieser threats und ein Ergreifen der sich bietenden opportunities erfordert auch für den Kleinstaat eine entsprechende foreign policy, was wiederum die Notwendigkeit entsprechenden strategischen Denkens mit sich bringt.

Jeder Staat hat Interessen, eigene und solche gemeinsam mit Partnern. Diese stehen aber aufgrund der eingeschränkten Ressourcen miteinander in Konkurrenz. Strategisches Denken bietet die Möglichkeit, diesen Konflikt durch das Setzen entsprechender Prioritäten bestmöglich zu lösen.

 

Ein framework für strategisches Denken

Eine Strategie muss v.a. ends & means im Rahmen einer langfristigen Vision in Einklang bringen. Sie muss aber auch zahlreiche weitere Charakteristika aufweisen, wenn sie erfolgreich sein soll.

Ein Produkt, das diesen Charakteristika nicht entspricht, mag eine akademische Übung oder ein Parteiprogramm sein, aber keinesfalls eine Erfolg versprechende Strategie.

Strategisch Denken ist eine interdisziplinäre Aufgabe. Es enthält u.a. Elemente der Philosophie, der Politik, der Wirtschaft, des Managements und der Führungskunst. Strategie ist Kunst und Wissenschaft zugleich. Im Zentrum der Arbeit eines Strategen steht das klare Erkennen der außergewöhnlich komplexen Zusammenhänge der Elemente und Begriffe („concepts“) der Strategie.

Diese Komplexität strategischen Denkens verlangt nach einem strukturierten Ansatz, der möglichst alle relevanten elements/concepts berücksichtigt. Ein solches framework kann jedoch kein „Beurteilungsschema“ sein, das der Reihe nach abgearbeitet wird. Auch wenn man bei einem Punkt beginnen muss, ist es ständig als Ganzes zu erfassen. Laufende Vor- und Rücksprünge zwischen den einzelnen Schritten, ständiges „Nachbessern“ und das Überprüfen des eigenen Denkens sind für das erfolgreiche Erarbeiten einer Strategie erforderlich.

 

Die einzelnen Schritte strategischen Denkens

Ein framework für strategisches Denken muss drei Schritte abdecken.

 

Erster Schritt

Strategisches Denken beginnt in der Realität und endet in der Realität. Es ist daher stets in der Realität verhaftet. Diese bildet das „strategische Umfeld“ („strategic environment“) - zuhause („domestic context“) und international. Das strategic environment steht daher als erster Schritt am Anfang aller Überlegungen. Eine gute Strategie reflektiert ein tiefgehendes und v.a. ehrliches Verständnis des strategischen Umfeldes ohne jedes Wunschdenken. Dies gilt sowohl für den domestic context als auch für das internationale Umfeld, für Partner und (mögliche) Gegenspieler. Die Entwicklung des strategic environment ist oft entscheidend für Erfolg oder Misserfolg einer Strategie.

 

Zweiter Schritt

Im zweiten Schritt werden opportunities & threats analysiert, die sich aus dem strategic environment ergeben, sowie ends & means. Die wichtigsten Fragen sind: Was sind die fundamentalen nationalen Interessen, die die Strategie unterstützen muss und welche Ressourcen stehen für die Verfolgung der Strategie zur Verfügung?

 

Dritter Schritt

Im dritten Schritt erfolgt schließlich die eigentliche Planung. Dabei werden die von den nationalen Interessen abgeleiteten Ziele („objectives“) mit den verfügbaren Instrumenten („instruments of state power“) verbunden und „courses of action“ erarbeitet. Diese wiederum fließen über policies in die reale Welt ein. Eine erfolgreiche Strategie führt damit letztendlich zu einer Beeinflussung des internationalen Umfeldes und seiner Akteure im Sinne der eigenen Interessen durch policy.

Auch wenn diese Schritte hier sequenziell dargestellt werden, sei nochmals darauf hingewiesen, dass in der Praxis ein laufendes Überprüfen und Überarbeiten der einzelnen Schritte erforderlich ist.

 

Das Terry-Deibel-Modell

Eines der erprobten frameworks für strategisches Denken ist das „Terry-Deibel-Modell“,[9]) das auch am National War College der National Defense University der US-Streitkräfte vermittelt wird.[10]) Die folgende Darstellung lehnt sich an dieses bewährte Modell an.

Schritt: Assess

International Strategic Environment

Eine Grundvoraussetzung für das erfolgreiche Entwickeln einer Strategie ist ein profundes Verständnis des „international strategic environment“. Es gilt, die internationalen Akteure, die Strukturen, die dynamischen Vorgänge, die Grundsätze der Geopolitik und andere Aspekte zu erfassen und ein möglichst weitgehendes Verständnis zu entwickeln. Aufgrund der Komplexität des internationalen Umfeldes ist es zumeist vermessen, von festgestellten „Fakten“ zu sprechen. Dies ist umso mehr der Fall, als es auch einzuschätzen gilt, wie andere Strategen denken, agieren und wie sie auf eigene Handlungen reagieren werden. Es scheint daher angebracht, anstatt von Fakten von „Annahmen“ („assumptions“) auszugehen.

Diese assumptions legen das Fundament für das weitere Denken und beeinflussen das Anlegen der Strategie entscheidend. Falsche Annahmen können bereits am Beginn des Vorganges den Weg zu großen Schwierigkeiten oder gar zu einem Fehlschlag weisen.

Die argentinische Annahme, dass Großbritannien 1982 den Verlust der Falkland-Inseln hinnehmen werde, erwies sich als falsch. Sie führte zu mangelhaften Vorbereitungen und zum Einsatz von teilweise ungeeigneten Kräften - und damit zur Niederlage.[11]) Die Annahme der USA, die irakische Bevölkerung würde 2003 die amerikanischen Streitkräfte als Befreier begrüßen, führte zum Einsatz von viel zu geringen Kräften, einer mangelhaften Planung der Phase nach dem militärischen Sieg und damit zur Eskalation der Lage.[12])

Im Zuge der Gespräche zum Erzielen einer gesamtjugoslawischen Friedenslösung 1995 wurde eine Einbeziehung der Kosovofrage vermieden, „weil Belgrad unter solchen Umständen gegenüber Kroatien und in der Bosnienfrage nicht in dem erhofften Maße zu Kompromissen bereit gewesen wäre. […] Würde erst einmal der Krieg zwischen den Hauptkontrahenten beigelegt und eine Nachkriegsordnung hergestellt sein, dann könnte man sich dem Nebenschauplatz Kosovo zuwenden; …“ [13]) „Das Kalkül der internationalen Gemeinschaft sollte sich jedoch als fatale Fehleinschätzung erweisen.“ [14])

Diese Beispiele zeigen, wie wichtig es ist, assumptions realistisch anzulegen. Diese müssen einer kritischen Würdigung standhalten und laufend hinterfragt werden. Es ist auch geraten, Experten aus den verschiedensten Fachrichtungen und ihre Analysen für die Ausarbeitung heranzuziehen. Botschaften entwickeln oft ein gutes Verständnis über die Absichten und Möglichkeiten ihrer Empfangsstaaten. Nachrichtendienstliche Erkenntnisse können ein sehr nützliches Korrektiv darstellen und sollten laufend zum Verifizieren der assumptions genutzt werden.

 

Internationale Akteure

Die wichtigsten assumptions haben mit den anderen relevanten internationalen Akteuren, freundlichen wie auch anderen, zu tun. Für den Strategen ist es wesentlich, deren Interessen, Motive, Ressourcen, Ziele und die realistischen Möglichkeiten zur Zielerreichung möglichst zutreffend einzuschätzen (ends & means).

Neben den staatlichen Akteuren agiert heute eine stets steigende Anzahl internationaler Organisationen, supranationaler Organisationen, Konzerne, Religionen, NGOs, krimineller Gruppierungen und Terrorgruppen, ja sogar mächtiger Einzelpersonen auf der internationalen Bühne. Die Liste dieser „non-state actors“ könnte noch erweitert werden. Besonders wichtig ist es zu verstehen, wie die einzelnen Akteure zu ihren Entscheidungen kommen, welchen Einflüssen sie zuhause und im internationalen Umfeld ausgesetzt sind und welche Werkzeuge ihnen zur Verfügung stehen. Diese können vom Selbstmordattentäter, erheblichen finanziellen Mitteln und Entwicklungshilfe über die Stimme in internationalen Organisationen und Streitkräfte bis hin zu Nuklearwaffen reichen. Es muss beurteilt werden, wie diese Werkzeuge praktisch zum Einsatz kommen können.

 

Kategorien

Aufgrund der großen Anzahl der internationalen Akteuren ist es meist zweckmäßig, diese zu kategorisieren, ohne aber den notwendigen Blick für die Unterschiede zu verlieren. Die folgenden beispielhaft ausgewählten Modelle unterstützen den Strategen u.a. bei der Erarbeitung des großen Lagebildes, das später auch als Korrektiv für die eigenen Detaileinschätzungen dient.

Der Harvard-Professor und Berater des US-Außenministeriums Samuel Huntington stellte fest: „Civilization Identity will be increasingly important in the future, and the world will be shaped in large measure by the interactions among seven or eight major civilizations.“ [15]) Zu diesen zählte er die westliche, konfuzianische, japanische, islamische, hinduistische, slawisch-orthodoxe, lateinamerikanische und möglicherweise die afrikanische Zivilisation.[16])

In Anlehnung an verschiedene Ausführungen von Dr. Tomas Ries[17]) und den U.S. Joint Chiefs of Staff können die Akteure in drei Welten aufgeteilt werden: die „globalizing community“, „modern states“ und „premodern world“, die jeweils über bestimmte Charakteristika verfügen. Diese Welten beeinflussen sich gegenseitig, was zu diversen Reaktionen und auch Konflikten führt. Ein wesentliches Problem ist, dass 65% der Weltbevölkerung in der „zone of misery“ in der „premodern world“ leben. Die wachsende Globalisierung und die aktuelle Wirtschaftskrise beschleunigen die erwähnte gegenseitige Beeinflussung und auch die Gefahr von Konflikten.

Weitere Möglichkeiten sind beispielsweise die Kategorisierung nach dem Umfang der relativen Macht oder nach den Zonen der Stabilität und Instabilität. Es ist aber nicht immer möglich, alle Akteure in eine Kategorie einzuordnen. Andere wiederum fallen in mehrere Kategorien. Vor der Bearbeitung einer konkreten Angelegenheit ist zu überlegen, welche Art von Kategorisierung für welches Problem relevant ist.

 

Dynamische Vorgänge und Geopolitik

Noch wichtiger als das Erfassen der internationalen Strukturen sind für den Strategen assumptions über die dynamischen Vorgänge. Wenn man in der Lage ist, die Schlüsselverbindungen zwischen einzelnen Akteuren und den Gruppen von Akteuren zu verstehen, kann man möglicherweise einzelne Elemente manipulieren, um dadurch eine Beeinflussung anderer im Sinne der eigenen Interessen zu erreichen.

Eine wesentliche Ausgangsfrage ist, ob die internationalen Beziehungen völlig anarchistisch verlaufen, oder ob es gewisse „Gesetzmäßigkeiten“ gibt. Funktionieren sie mechanisch nach dem Newton’schen Weltbild und sind sie damit determinierbar, weil sie linear nach der vorhersehbaren Interaktion zwischen Objekten und Kräften mit wenigen Variablen verlaufen? Oder entwickeln sie sich nach Darwin evolutionär weiter? Oder revolutionär?

 

Die „Chaos-Theorie“ und strategisches Denken

Steven Mann[18]) befasst sich mit der modernen naturwissenschaftlichen „Chaos-Theorie“ und ihrer Anwendung auf das strategische Denken.[19]) Die Kernprinzipien dieser Theorie sind:

- „Chaos theory applies to dynamical systems […] - systems with very large numbers of shifting component parts;

- Within these systems, nonperiodic order exists; seemingly random collections of data can yield orderly nonrecurrent patterns;

- Such ‚chaotic’ systems exhibit sensitive dependence upon initial conditions; a slight change in any one of the initial inputs leads to disproportionately divergent outcomes.

- The fact that order exists suggests that patterns can be predicted in at least weakly chaotic systems.“ [20])

Auf einen Sandhaufen - ein stabiles System - können laufend Sandkörner gestreut werden, ohne dass etwas Nennenswertes passiert, bis schließlich ein weiteres Korn einen Sandrutsch auslöst. Danach ist das System wiederum relativ stabil. Gleiches gilt für die internationalen Beziehungen. Kleinere, für sich relativ unbedeutende Ereignisse können eine Lawine von Ereignissen auslösen, die das gesamte System durcheinander bringen (vgl. das Attentat von Sarajevo 1914). Nach der „Chaos-Theorie“ ist es demnach sehr schwierig, langfristige Voraussagen zu tätigen. Je mehr Akteure einbezogen werden müssen, desto schwieriger wird dies.

Auf der anderen Seite bietet sich u.U. die Möglichkeit, durch rechtzeitig gesetzte Maßnahmen eine Beeinflussung des Gesamtsystems im eigenen Sinn zu erreichen. „The true aim of national strategy is shaping the broad context of security affairs, achieving the desired end state with the mildest upheaval.“ [21])

Je nachdem, ob der Stratege einer dieser Theorien oder einer anderen anhängt, schätzt er künftige Entwicklungen mehr oder weniger konkret ein. Dementsprechend ist die Bandbreite von künftigen Ereignissen, auf die die Strategie abgestimmt werden muss.

 

Das Ausweiten der Macht

Staaten können Macht („power“) auf zwei verschiedene Arten erlangen und ausweiten. Nach der einen Möglichkeit werden über wirtschaftliches Wachstum entsprechende finanzielle Ressourcen erlangt und andere Werkzeuge, von Diplomaten über Entwicklungshelfer bis hin zu kompletten Streitkräftepaketen, „zugekauft“. Die zweite Möglichkeit ist es, Partner zu suchen und Allianzen einzugehen, um gemeinsam gleiche oder ähnliche Ziele zu verfolgen. Insbesondere für kleinere und mittlere Staaten wird diese zweite Möglichkeit oft die Erfolg versprechendere sein, wobei allerdings eine Eigenleistung abverlangt wird.

 

Die Polarität des internationalen Systems

Für die Einschätzung der eigenen Handlungsmöglichkeiten ist es auch wichtig, die Polarität des internationalen Systems zu verstehen. Über die Jahrzehnte des Kalten Krieges hinweg war dieses bipolar gestaltet. Mit dem Ende der Sowjetunion ist die Lage nicht mehr so eindeutig. Joseph Nye, der ehemalige Dean der „Harvard’s John F. Kennedy School of Government“, teilt die militärische, die wirtschaftliche und die transnationale Dimensionen der Macht in ein „three-tiered image“ ein.[22]) Demnach ist die Welt unipolar hinsichtlich der Military Power und multipolar bezüglich der Economic Power. Im Hinblick auf die transnationale Dimension der Macht ist sie schlichtweg diffus.

 

Die „Balance of Power“-Theorien

Jahrhundertelang verfolgte Großbritannien am europäischen Kontinent eine „balance of power“-Politik. Dabei wurde alles darangesetzt, ein Gleichgewicht der Kräfte zu erhalten, um eine überwältigende Bedrohung für das eigene Empire zu vermeiden. Auch heute noch ist dieses Prinzip der balance of power von Relevanz. Eine Theorie besagt, dass Staaten dazu tendieren, sich miteinander gegen einen mächtigen Staat oder eine Gruppe von Staaten zu verbünden. Eine andere meint hingegen, dass sich Staaten an mächtige Nachbarn anlehnen.

Eine besondere Form der balance of power ist das „soft balancing“. Dabei wird einem an sich befreundeten Staat die Unterstützung in einer für ihn wichtigen Angelegenheit verwehrt, um seiner Macht Grenzen zu setzen. Als Beispiele dafür könnten die Haltung von Deutschland, Frankreich und Russland im Zusammenhang mit dem Irakkrieg 2003 oder die Haltung von China und Russland zur Frage des Atomprogrammes des Irans dienen.

Eine andere gängige Theorie stellt fest, dass Staaten dazu tendieren, sich weniger gegen Macht als gegen Bedrohungen zu verbünden, das heißt gegen Macht in Kombination mit feindlicher Absicht. Diese Bedrohungen können nicht nur militärischer Art sein, sondern auch wirtschaftlicher, kultureller oder anderer Natur. Auch wenn es oftmals eine grundsätzliche Übereinstimmung gibt, was diese Bedrohungen sind, ist das gleiche Empfinden des Grades und der Unmittelbarkeit der Bedrohung häufig nicht gegeben. Dies gilt umso mehr, je unterschiedlicher die geografische Lage der einzelnen Staaten ist. Dieser Faktor hat für den Zusammenhalt von Koalitionen wesentliche Bedeutung.

Es gilt auch zu beurteilen, welche Auswirkungen das weitere Zusammenwachsen der EU haben wird. Wie wird dies von anderen Staaten empfunden? Welche Staaten werden versuchen, sich so weit wie möglich anzulehnen, und welche werden versuchen, die eigene Position zu stärken oder ein Gegenzentrum aufzubauen? Welche Staatengruppen und Organisationen werden hier künftig eine Rolle spielen?

 

Allianzen und Bündnisse

Allianzen und Bündnisse müssen hinsichtlich ihrer Zielsetzung nicht allumfassend sein. Sie können und werden oftmals nur für einen bestimmten Zweck eingegangen. So waren die USA nach dem Ende des Kalten Krieges über weite Strecken lose mit Japan und Indien gegen China verbündet, mit Pakistan gegen Indien und mit Großbritannien „gegen“ die EU[23]) (und sind es zum Teil noch immer). Für mittlere und kleinere Staaten haben diese zweckgerichteten Formen der Zusammenarbeit aufgrund der eingeschränkten eigenen Macht noch größere Bedeutung und müssen daher entsprechend eingehend studiert und beurteilt werden.

 

Der Einfluss der Geographie

Macht steht nicht nur für sich selbst, sondern ist auch im Kontext mit der Geographie zu sehen. Die geografische Lage eines Landes beeinflusst das strategische Denken wesentlich. Sie hat auch erhebliche Auswirkungen auf die strategischen Möglichkeiten. Die für einen Staat als „strategisch wichtig“ identifizierten Räume haben nachhaltige Bedeutung für das Entwickeln der Strategie.

Strategisch wichtig ist ein Raum dann, wenn strategische Interessen direkt mit ihm in Verbindung stehen. Dies sind naturgemäß nicht nur Räume, die im Zusammenhang mit direkten und indirekten Sicherheitsinteressen zu sehen sind, sondern auch solche, die wirtschaftlich besonders bedeutend sind. Relevant für die Sicherheit eines Landes sind nicht nur benachbarte Gebiete, aus denen eine direkte Bedrohung entstehen kann, sondern auch fernere Regionen, aus denen eine substanzielle Bedrohung mit entsprechender Eintrittswahrscheinlichkeit kommen kann. Trotzdem bestimmt die geografische Nähe zu instabilen Räumen und Krisengebieten nachhaltig das eigene Bedrohungsempfinden.

Dies hat auch erhebliche Auswirkungen auf die EU. Solange es unterschiedliches Bedrohungsempfinden und unterschiedliche Interessengebiete der einzelnen Mitgliedstaaten gibt, ist eine echte EU-gemeinsame Sicherheitspolitik nur schwer realisierbar. Insbesondere eine Harmonisierung der wirtschaftlichen Interessengebiete erscheint schwierig.

 

Globale Trends und Spannungsfelder

Der Stratege muss die Auswirkungen der wesentlichen globalen Trends hinsichtlich der Bevölkerungsentwicklung, der Verfügbarkeit von Ressourcen, der Entwicklung der Technologie und der Verbreitung der market-democracies richtig einschätzen und die Auswirkungen auf das eigene Land beurteilen. Es ist auch notwendig, die eigene Position und die eigenen Möglichkeiten in den großen Spannungsfeldern power politics versus internationale Normen und Recht, Globalisierung versus Tribalisierung und Entfremdung sowie Nationalstaat versus non-state actors zu bestimmen.

 

Globalisierung

Die in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts immer weiter fortschreitende wechselseitige Abhängigkeit der Staaten entwickelte sich in den letzten Jahrzehnten zur „Globalisierung“. Für den Strategen geht es nicht darum, diese Globalisierung zu beschreiben, sondern sie zu verstehen und ihre strategischen Auswirkungen zu erfassen. Sie führt weg von einer vertikalen, hierarchischen Ordnung hin zu einer horizontalen Gesellschaft, bei der eine Vielzahl von Querverbindungen die Regel ist. Ihre gezielte Förderung kann als Werkzeug zur langsamen Beeinflussung der Gesellschaft eines Staates verwendet werden, um mittel- oder langfristig Umbrüche herbeizuführen. Die Globalisierung hat viele positive Auswirkungen, wie z.B. das Sinken der Konfliktwahrscheinlichkeit zwischen stark integrierten Staaten, aber auch negative. So bietet sie mehr Angriffspunkte für einen Gegner und kann die negativen Auswirkungen einer Krise rasch global verbreiten. Für manche Gesellschaften ist die Globalisierung geradezu gefährlich, da sie alteingesessene Strukturen zerstören kann, ohne dass moderne Errungenschaften als Ersatz absorbiert werden können. Andere lehnen die Globalisierung als Eingriff in ihre Lebensweise überhaupt ab und betrachten sie als Einmischung oder sogar als Angriff von außen.

 

Market Democracies - die besseren Partner?

Manche Politik-Experten sind der Auffassung, dass market democracies nicht gegen andere market democracies kämpfen (oder nur mit wenigen Ausnahmen), die zuverlässigeren internationalen Partner darstellen und auch die besseren Handelspartner sind. Wenn man sich dieser Meinung anschließt, so muss man konsequenterweise die Ausbreitung von Demokratien fördern. Dabei ist allerdings Vorsicht geboten, denn dies bringt auch Gefahren mit sich. Wie die Erfahrung der jüngeren Jahre zeigt, sind manche Staaten einfach noch nicht reif für eine Demokratie im westlichen Sinn.

 

Innere Einflüsse auf internationale Akteure

Internationale Akteure sind nicht nur äußeren Einflüssen ausgesetzt, sondern auch Einwirkungen von innerhalb des eigenen Staates, der eigenen Organisation oder des eigenen Konzerns. Auch diese müssen durch den Strategen beurteilt werden.

Wesentlich ist die richtige Einschätzung der Gewichtung der internen und externen Einflüsse auf die Entscheidungsfindung der Akteure. Hier ist zumeist das Bedrohungsempfinden der decision makers vorrangig. Je höher und gefährlicher eine Bedrohung empfunden wird, desto wichtiger sind externe Einflüsse für eine Entscheidung. Je mehr diese Bedrohung auch von der Bevölkerung empfunden wird, desto leichter können interne Einflüsse zurückgestellt werden. Je geringer die Bedrohung empfunden wird, desto mehr Bedeutung haben interne Einflüsse. Irreale Bedrohungsempfindungen bis hin zur Hysterie können zu falschen Entscheidungen nötigen.

Außenpolitische Handlungen können auch zur Ablenkung von innenpolitischen Problemen gesetzt werden. Als Beispiele dafür dienen die argentinische Invasion der Falkland-Inseln 1982 oder - nach mancher Einschätzung - die durch US-Präsident Bill Clinton am 20. August 1998 am ersten Höhepunkt der Monica Lewinsky-Affäre[24]) angeordneten Luftangriffe auf den Sudan und Afghanistan („Operation Infinite Reach“) und die Angriffe im Dezember 1998 auf den Irak („Operation Desert Fox“) während des Impeachment-Verfahrens. Obwohl diese Beispiele zeigen, dass nationale Faktoren einen überproportional hohen Einfluss auf Entscheidungen nehmen können, stehen diese selten für sich allein.

Abhängig von der Regierungsform eines Staates sind die Führungspersönlichkeiten mehr oder weniger vom Wohlwollen des Volkes abhängig. Je mehr dies der Fall ist, desto mehr rücken Wahlen ins Zentrum des Interesses. Der Weg zu einer Strategie hängt somit auch stark von der jeweiligen Regierungsform und der politischen Kultur eines Landes ab. Die Entscheidungsfindung von internationalen und supranationalen Organisationen und anderen non-state actors läuft wiederum nach anderen Gesetzmäßigkeiten, die der Stratege verstehen muss.

Eine gute Führungspersönlichkeit benötigt auch einen stark ausgeprägten Willen zur Macht, um erfolgreich zu sein. Daher steht auch der persönliche Machterhalt - bis zu einem gewissen Grad - im Zentrum der persönlichen Überlegungen. Dafür ist das eigene, nationale Umfeld meist wichtiger als das internationale. Auch sonstige persönliche Ziele müssen ins Kalkül gezogen werden. Diese Faktoren können erhebliche Auswirkungen auf das Entwickeln einer Strategie haben. Oftmals sind Entscheidungen daher abhängig von deren Perzeption durch die eigene Bevölkerung, die Wähler. Je näher Wahlen kommen, desto mehr ist die Handlungsfreiheit der Politiker eingeschränkt. Dies ist insbesondere ein Problem für die Entscheidungsfindung innerhalb der EU, da fast ständig in einem der wichtigen Mitgliedsländer Wahlkampf herrscht.

Ein genaues Studium der internen Einflüsse auf die Entscheidungsfindung anderer Akteure kann nicht nur Ansatzpunkte für die eigene Strategie bringen, sondern führt auch zu einer realistischeren Einschätzung der Handlungsfreiheit anderer Führungspersönlichkeiten. So ist es auch wichtig, die Möglichkeiten von Politikern anderer Länder, die der eigenen Strategie gegenüber positiv eingestellt sind, nicht zu überschätzen. Als Beispiel dafür mag der pro-westliche serbische Präsident Boris Tadić und seine Möglichkeiten zur Einflussnahme am Balkan im westlichen Sinn dienen (Bosnien-Herzegowina/Republika Srpska, Ratko Mladic und Kosovo).

 

Politische Ideologien und Religionen

Manche Staatsmänner agieren mit einem besonderen Sendungsbewusstsein und verfolgen mit ihrer Politik ganz bestimmte politische Ideologien. Einige davon sind (hoffentlich) bereits Geschichte, andere wiederum können eine starke praktische Auswirkung auf die Strategie haben. So spielt der Nationalismus auch heute noch eine wichtige Rolle. Auch manche Religionen gewinnen zunehmend Einfluss auf das strategische Denken. Wenn man zum Schluss kommt, dass politische Ideologien oder Religionen für das Handeln bestimmter Akteure wesentlich sind, so wird es erforderlich, diese näher zu studieren, um deren Handlungsweise besser zu verstehen.

 

Der Charakter von Führungspersonen

Die Vorgangsweise von Akteuren ist durch das Handeln von Menschen mit jeweils bestimmten Charaktereigenschaften bestimmt. Diese können bei Entscheidungen besonderes Gewicht haben. Bei eingehendem Charakterstudium erscheinen die Handlungen von so manchem „unberechenbaren“ Diktator dann doch leicht berechenbar. Es gilt aber abzuschätzen, wann diese Personen rational handeln und wann Emotionen im Vordergrund stehen.

 

Sonstige Einflüsse

Kulturelle und religiöse Kreise können von in- und außerhalb des eigenen Staates einen Druck auf Führungspersonen in eine bestimmte Richtung aufbauen, der von diesen nicht ignoriert werden kann. Auch verschiedenste Lobbys und Minderheiten haben einen wesentlichen Einfluss auf die Entscheidungsfindung mancher Staaten.

Bei der konkreten Beurteilung des international strategic environment ist es wesentlich, zu verstehen, dass mehrere der erwähnten Faktoren und Einflüsse zusammenkommen können. Es gilt einzuschätzen, was von mehr und was von geringerer Bedeutung ist. Darauf aufbauend sind die entsprechenden assumptions aufzustellen.

 

Domestic Context for Strategy

Strategie muss stets in der Realität verhaftet sein - sowohl international als auch zuhause. Dieser „domestic context“ ist wesentlich für die Entscheidungsfindung, für das Bereitstellen der nötigen Ressourcen und das konsequente Durchhalten einer Strategie.

 

Strukturen und Abläufe

Ähnlich wie beim international strategic environment gilt es, die Strukturen und Abläufe im eigenen Land zu erfassen, die für das Erarbeiten und Umsetzen der Strategie wesentlich sind, und entsprechende assumptions aufzustellen. Daneben ist auch das richtige Verstehen von gegebenen constraints („must do“-Geboten) und restraints („must not do“-Verbote) von Bedeutung, auch wenn diese später zu hinterfragen sein werden.

Bei der Analyse des domestic context besteht die besondere Gefahr, dass man sich aufgrund der eigenen Erfahrungen in Details und Nebensächlichkeiten verläuft und damit den Blick für das Wesentliche verliert. Der Stratege muss sich daher auf jene Bereiche konzentrieren, die für das weitere Entwickeln der Strategie von Relevanz sind.

 

Strategic Culture

Der Stratege muss sich anfangs die Frage nach der strategic culture im eigenen Land stellen. Ist man eher idealistisch oder realistisch? Gibt es überhaupt ein Interesse an außen- und sicherheitspolitischen Angelegenheiten? Oder herrschen passives Verhalten und Desinteresse bei Politikern und der Bevölkerung vor? Warum ist dies so? Herrscht die Meinung, man könne ja ohnehin nichts beeinflussen? Gibt es einen Mangel an Informationen? Was wird für den eigenen Staat als sinnvoll und realistisch machbar betrachtet? Stimmt das?

Versteht man die Möglichkeiten, die sich bei einer rechtzeitig und vorausschauend entworfenen Strategie zur Verfolgung der eigenen Interessen und deren konsequenter Umsetzung ergeben? Versteht man die Bedeutung des Suchens von Partnern mit gemeinsamen oder sehr ähnlichen Interessen? Ist man sich bewusst, dass selbst der Kleinstaat gewisse Möglichkeiten zur Beeinflussung von Geschehnissen im eigenen Interesse hat, insbesondere dann, wenn er im Verbund mit anderen agieren kann? Welchen Zugang haben die verschiedenen Parteien zu diesem Thema?

Existiert ein parteiübergreifender Konsens im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik? Gibt es einen Grundkonsens über die strategischen Interessen des Landes? Was ist sonst noch von diesem Konsens umfasst? Welche Elemente sind unveränderlich?

Werden außen- und sicherheitspolitische Akzente bewusst dort gesetzt, wo die eigenen Interessen liegen oder „schwimmt man einfach mit dem Trend“? Oder ist das Ganze schlichtweg ein Spielball der Parteipolitik?

 

Entscheidungsfindung

Zum Verstehen des Entscheidungsfindungsprozesses gilt es auch die Charakteristika der heimischen Politik, der sozialen Verhältnisse und der Kultur einschließlich der Motive der wichtigen Akteure zu erfassen und zu verstehen.

Dies umfasst u.a. die Vorgänge zur allgemeinen Meinungsbildung. Wer die formalen Akteure in der Außen- und Sicherheitspolitik sind, hängt zum guten Teil von der Verfassung des jeweiligen Landes ab. Dies können Präsidenten, Regierungschefs und Minister, das Parlament, aber auch hohe Beamte sein. Parteien, Beamte, Medien, die Wirtschaft, think tanks, Lobbys und andere haben einen mehr oder weniger großen indirekten Einfluss.

 

Ein wesentlicher Faktor: der Einfluss der öffentlichen Meinung

Einen speziellen Einfluss auf den Entscheidungsfindungsprozess haben in einer Demokratie die öffentliche Meinung (und damit der Wähler). Auf deren Entstehen haben zahlreiche meinungsbildende Faktoren Einfluss. Zu den wichtigsten zählen Führungspersönlichkeiten, Medien und Experten. Eine verantwortungsvolle Vorgangsweise von Politikern aller Parteien kann zu einer positiven Entwicklung der öffentlichen Meinung im Sinne der Interessen des Staates maßgeblich beitragen.

Die grundlegende Einstellung der Bevölkerung zu den fundamentalen Aspekten der Außen- und Sicherheitspolitik eines Landes bleibt meist über relativ lange Zeiträume hinweg relativ konstant - und ist damit durch den Strategen entsprechend zu berücksichtigen.

Obwohl die öffentliche Meinung insgesamt sehr wichtig für die Außen- und Sicherheitspolitik eines Landes ist, ist es nicht zu empfehlen, diese „tagesaktuell“ nach den Meinungsumfragen zu gestalten. Der Öffentlichkeit stehen schlichtweg nicht alle notwendigen Einblicke zur Verfügung, um immer richtig zu liegen. Vielmehr ist es erforderlich, entsprechende Aufklärungs- und Überzeugungsarbeit für die eigene Strategie zu unternehmen, um die öffentliche Meinung zu gewinnen.

Wenn es aber möglich ist, die Bevölkerung von der eigenen Auffassung zu überzeugen, kann genauso gut ein Umschwenken der Stimmung stattfinden. In der Praxis ist die öffentliche Meinung auch nicht sehr stabil. Sie zieht bei Erfolgen meist mit, schlägt aber bei empfundenen oder realen Rückschlägen leicht um, manchmal sogar ganz radikal.

Daher ist es besonders wichtig, die Perzeption der Strategie und ihrer Umsetzung sowie von besonderen Handlungen und Ereignissen durch die eigene Bevölkerung vorausschauend zu berücksichtigen. Meist ist diese Perzeption aufgrund von vorangegangenen Beispielen sogar relativ leicht einzuschätzen. Daher können eigene Reaktionen entsprechend rechtzeitig vorbereitet werden. Diese Vorgangsweise von Beurteilung und Vorbereitung von Reaktionen darf sich nicht nur auf die Anfangsphase einer Strategie beschränken, sondern muss langfristig über alle Phasen begleitend und in Varianten vorgenommen werden, um unangenehmen Überraschungen vorzubeugen.

 

Das „Verkaufen“ der Strategie

Strategie muss von Anfang an berücksichtigen, was den Parteien, dem Parlament und der Öffentlichkeit „verkauft“ werden kann. Ohne breite Akzeptanz kann eine Strategie nur schwer funktionieren.

Der Verlust der öffentlichen Unterstützung für eine Strategie kann letztendlich sogar zu Fehlschlägen führen. Dies kann entweder durch mangelhafte Umsetzung (z.B. durch zu geringe Zuweisung von Ressourcen), die aktive Behinderung der Umsetzung (z.B. durch Demonstrationen und Aktionismus) oder durch die Perzeption der Uneinigkeit eines Staates durch die Zielobjekte der Strategie erfolgen.

Wenn eine Angelegenheit für die Öffentlichkeit (= die Wähler) nicht (mehr) interessant und wichtig ist, ist zu erwarten, dass auch das Interesse der Politik gering bleibt. Damit ist es auch wenig wahrscheinlich, dass die für die Strategie notwendigen Ressourcen langfristig bereitgestellt werden. Wenn die Stimmung der Bevölkerung nachhaltig umschlägt, wird dieses Problem beim nächsten Wahlkampf ein wichtiges Thema werden, mit dem v.a. die Opposition auf Stimmenfang gehen wird. Dann darf man nicht vergessen, dass die Popularität und der Erfolg eines Politikers zuhause zumeist Voraussetzung für eine erfolgreiche Außen- und Sicherheitspolitik sind.

Da eine Strategie langfristig anzulegen ist, sollte deren Erarbeitung möglichst aus der Tagespolitik herausgehalten werden. Je klarer Interessen definiert und je breiter sie akzeptiert sind, desto leichter können negative interne Einflüsse bei der Umsetzung der Strategie verhindert werden.

Internationale Politik ist somit auch ein Produkt des domestic context. Menschen - und nicht Nationen - fällen Entscheidungen, und sie haben auch persönliche Interessen und Vorlieben, die diese Entscheidungen beeinflussen. Obwohl foreign affairs strategy auf die Beeinflussung des internationalen Umfeldes abzielt, ist sie doch in diesem domestic context tief verwurzelt. Daher sind die assumptions des Strategen über das heimische Umfeld gleich wichtig wie die über das internationale. Der domestic context und die Kultur eines Landes sind auch die Quellen für die Werte eines Landes, die wiederum die nationalen Interessen untermauern.

Das richtige Erfassen des gesamten strategischen Umfeldes, der Zusammenhänge und der langfristigen Trends ist wesentlich für die Tätigkeit des Strategen. Der chinesische Kriegerphilosoph Sun Tsu stellte dazu bereits vor 2.500 Jahren fest: „Daher heißt es, dass der Sieg nicht in Gefahr ist, wenn du dich selbst und den anderen kennst; wenn du Himmel und Erde kennst, dann ist der Sieg vollkommen.“ [25])

 


ANMERKUNGEN:

[1]) Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms (Joint Publication 1-02) (Washington D.C., 2010), S.450.

[2]) Harvard Business Essentials: Strategy (Boston: Harvard Business School Press, 2005), S.147.

[3]) Ortwin Buchbender, Hartmut Bühl und Harald Kujat: Wörterbuch zur Sicherheitspolitik (Herford: Mittler & Sohn, 1992), S.137.

[4]) „Strategien“ gibt es in vielen Bereichen, so z.B. in der Politik, beim Militär und in der Wirtschaft. Für diese Arbeit sind aber lediglich Strategien, die im Bereich des „Statecraft“ bzw. diesem unmittelbar nachgeordnet angesiedelt sind, von Relevanz. Nichtsdestotrotz sind viele der angesprochenen Überlegungen allgemein gültig.

[5]) Terry L. Deibel: Foreign Affairs Strategy (Cambridge: University Press, 2007), S.10.

[6]) Ebenda, S.10.

[7]) Vgl. auch John Locke und Jean-Jacques Rousseau.

[8]) Die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft stellt dazu z.B. fest: „Die Schweizerische Eidgenossenschaft schützt die Freiheit und die Rechte des Volkes und wahrt die Unabhängigkeit und die Sicherheit des Landes.“ (1. Titel: Allgemeine Bestimmungen, Art.2 Zweck).

[9]) Deibel, a.a.O., S.30.

[10]) Prof. Terry L. Deibel ist Graduate der „Ohio Wesleyan University“, des „Institute of Advanced International Studies“ (Genf) und der „Fletcher School of Law and Diplomacy“. Er hatte verschiedene Funktionen im U.S. State Department und im Weißen Haus, arbeitete für die renommierten Thinktanks „Center for Strategic and International Studies“ und „Carnegie Endowment for International Peace“. Prof. Deibel unterrichtete an der Georgetown University und ist seit den 70er-Jahren Mitglied der Faculty des National War College, wo zahlreiche prominente Persönlichkeiten zu seinen Studenten zählten.

[11]) Vgl. z.B. Martin Middlebrook: The Argentine Fight for the Falklands (Barnsley: Pen & Sword Military Classics, 2003), S.13-45 und S.47.

[12]) Vgl. z.B. James Fallows, „Blind into Baghdad“ The Atlantic Monthly, Jan/Feb 2004, S.52ff.

[13]) Wolfgang Petritsch und Robert Pichler: Kosovo-Kosova (Klagenfurt: Wieser Verlag, 2005), S.125.

[14]) Ebenda, S.126.

[15]) Samuel P. Huntington: „The Clash of Civilizations?“ Foreign Affairs, Summer 1993, S.25.

[16]) Vgl. ebenda.

[17]) Dr. Tomas Ries ist Director, Swedish Institute of International Affairs. Vgl. z.B. in: Directorate General for External Policies, Global Challenges: Navigating a Way for the EU as a Global Actor, (Brussels, 2010), S.9.

[18]) Ambassador Steven Mann, U.S. Department of State seit 1976, u.a. Botschafter in Turkmenistan, Senior Advisor for Eurasia, Senior Advisor Caspian Basin Energy Diplomacy; National War College Class of 1991 (Distinguished Graduate).

[19]) Vgl. Steven R. Mann: „Chaos Theory and Strategic Thought,“ Parameters, Autumn 1992, S.54-68.

[20]) Ebenda, S.58.

[21]) Ebenda, S.65.

[22]) Vgl. Joseph S. Nye, „What New World Order?“ Foreign Affairs, Spring 1992, S.83-96.

[23]) Vgl. Samuel P. Huntington: „The Lonely Superpower,“ Foreign Affairs, Mar/Apr 1999, S.47.

[24]) Das Eingeständnis des „inappropriate relationship“ durch Bill Clinton erfolgte in einer Fernsehansprache am 17. August 1998.

[25]) Sun Tsu: Wahrhaft siegt, wer nicht kämpft - Die Kunst des Krieges, übersetzt von Thomas Cleary und Ingrid Fischer-Schreiber (München: Piper Verlag, 2001), S.185.